Азамат Жанэ
Руководитель портала «Правовые аспекты энергетики»
Суть проблемы
Правовое регулирование энергетики сталкивается с целым рядом системных вызовов. Помимо сочетания высокой зарегулированности отрасли с постепенной утратой нормативным массивом внутренней согласованности, серьёзную тревогу вызывает несбалансированность актов регулирования с точки зрения обеспечения интересов всех участников рынка.
Особенно ярко эта проблема проявляется в свете непрекращающегося потока нормотворческих инициатив, ориентированных преимущественно на обеспечение экономических интересов субъектов, обладающих значительной рыночной властью.
Обосновываемые целями повышения надёжности энергоснабжения, данные инициативы зачастую продвигаются в отсутствие внятного подтверждения их положительного влияния на рынок и, так или иначе, направлены на перераспределение выгод в пользу крупных инфраструктурных компаний за счёт увеличения издержек иных субъектов рынка.
Факторы несбалансированности
Симптоматична реализация большинства таких инициатив именно правотворческими органами, что актуализирует анализ данной тенденции с точки зрения теории «регуляторного захвата» — формы управленческого сбоя, характеризуемого утратой регулятором независимости и одновременной приоритизацией им интересов конкретных хозяйствующих субъектов.
В рассматриваемом случае проблема несбалансированности может быть связана с отсутствием у разработчиков НПА институциональной дистанции от объекта регулирования, в том числе в связи с представительством разработчиков в органах управления доминирующих на рынке лиц.
Несмотря на формальную законность такого представительства, оно может порождать системный конфликт интересов: регулятор оказывается одновременно субъектом корпоративного управления компании и органом, призванным регулировать и контролировать её деятельность. Это препятствует беспристрастности и, как следствие, может проявляться в нормотворческих инициативах, ориентированных преимущественно на экономические интересы монополии.
Институциональную основу несбалансированности формирует также и отсутствие действенных механизмов блокировки нормотворческих инициатив, эффективность которых недостаточно обоснована.
В настоящее время ни один из существующих инструментов не даёт по-настоящему сдерживающего эффекта применительно к инициативам с очевидно асимметричным распределением выгод.
Если, например, рассматривать ОРВ, то очевидно, что её процедуры носят преимущественно формальный характер и зачастую не обеспечивают реальную модерацию проектов НПА. Это связано прежде всего с возможностью разработчика НПА проигнорировать позицию значительной части субъектов, права которых затрагивает предлагаемая инициатива.
Немаловажным фактором несбалансированности является также и отсутствие обязательной научной экспертизы проектов НПА, которая могла бы препятствовать инициативам, диспропорциональным с точки зрения обеспечения интересов различных субъектов.
В итоге всё это создаёт устойчивую среду для приспособленческого нормотворчества, при котором разрабатываемые НПА реактивно подстраиваются под текущие интересы конкретных субъектов и не обеспечивают потребности рынка и отраслевого развития.
Профилактика несбалансированности
Регулирование, в котором приоритет интересов монополии воспроизводится как устойчивая логика правотворчества, может вести к необоснованному увеличению финансовой нагрузки на прочих субъектов рынка, ухудшению делового климата в отрасли и снижению её инвестиционной привлекательности. Это определяет стратегическую значимость задачи по устранению существующего дисбаланса.
Её эффективное решение видится:
1) в последовательном развитии механизмов, обеспечивающих институциональную независимость регулятора;
2) в усилении блокирующей роли ОРВ и её дополнении инструментами преодоления возникающих противоречий;
3) во внедрении опережающего правотворчества, основанного на стратегических прогнозах, моделировании социально-правовых явлений и обязательном использовании научной экспертизы проектов НПА.
См. связанные статьи: